【2017年度陕西省保险学会研究课题报告】

论责任保险参与社会治理创新

强力

【摘要】创新社会治理是应对现代化转型中挑战与风险的现实需要,是完善社会主义市场经济体制的必然要求。相较于其他类型的保险产品，责任保险能够更为突出的发挥社会治理功能。近年来，多种类型的责任保险制度在我国快速发展，并已体现出积极参与社会治理创新的制度价值。为了更好的发挥社会治理功能，责任保险的内在机制与外部坏境皆存在进一步优化的空间。

习近平同志在十九大报告中提出，“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理”，要求在加强和创新社会治理领域，建立共建共治共享的社会治理格局，加强预防和化解社会矛盾机制建设。责任保险与经济发展、社会稳定、人民生活紧密相关。2014年8月国务院颁布《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》强调：“充分发挥责任保险在事前风险预防、事中风险防控、事后理赔服务等方面的功能作用”，明确的将保险业的发展从行业意愿上升为国家意志，并将责任保险提升到“完善社会治理体系”的高度。在加快建成小康社会实现“中国梦”的伟大实践中，如何更好的推进责任保险完善我国社会治理体系，维护公共安全，保护广大人民群众的利益，是一个值得深入探讨的话题。

一、社会治理的理念与方式创新

（一）社会治理的理念转变

治理，是指个人和机构在社会层面从事的一系列实践对相关环节和系统进行调节和控制，从而实现社会的高效管理与良性运行。党的十八届三中全会之前，我们主要使用的概念是“社会管理”，自十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”后，我们党开始用“社会治理”这一概念来替换“社会管理”。这样的转变体现了治理主体、治理方式、治理范围、治理重点等方面的不同理念，是对改革开放和社会主义现代化建设新时期我们党处理社会问题、解决社会矛盾所取得经验的深刻总结，集中反映了以习近平同志为总书记的党中央在我国社会建设方面取得的重要理论与实践成果。在经济体制改革不断深入的背景下，社会治理创新也需要进一步的深入推进。创新社会治理是应对现代化转型中挑战与风险的现实需要,是完善社会主义市场经济体制的必然要求。党的十九大报告提出，要加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。

（二）社会治理的方式创新

经济发展并不等同于社会发展，其只是社会发展的物质基础与前提条件。与此同时，经济的发展还可能会引发一系列新的社会问题。当前，我国正在经历人类历史上最大规模的现代化转型，工业化、城镇化快速推进带来了经济总量扩大、产业结构、职业结构变革、人口快速集中等剧烈变化。这些变化一定程度放大并引发了新的社会风险。在面对这些新的社会风险时，必须根据我国国情创新社会治理方式从而有效应对未来可能出现的社会挑战和风险。

社会治理创新是一个系统工程，建立和完善相关制度至关重要[1]。在社会治理的主体制度层面，治理理论认为，国家不再是最高权威，而是多元治理系统中许多成员之一。现代国家治理之道在于政府、社会与市场的“多元共治”。过去很长一段时间，我国社会治理的特征是“大政府、小社会”，政府承担无限责任，政府提供近乎全部的公共服务。伴随着大量的人力、物力投入，政府职能庞杂，越位缺位并存，至使公共资源配置效率低，造成了人力资本和财政资源的浪费。随着网络、其他经济组织和政治治理模式的扩大，官方机构最好也不再是同辈中的长者[2]。治理主体的多元化趋势是未来的发展方向，将会形成的社会治理主体格局是：党委是社会治理中总览全局、协调各方的领导核心；政府是社会治理的主导者；社会组织将成为社会治理的中坚力量；居民是社会基层治理主体的格局。随着社会主体日益多元化，社会治理过程中市场机制及社会机制的作用日益重要。社会治理不再是政府独自承担的任务，而是全体亿万人民共同的事业。政府逐渐调整着社会治理方式，从过去大包大揽逐步转移职能。对于部分事务性公共服务和多元化公共服务，政府通过购买服务的方式将可以由市场和社会组织承担的事务交给企业和其他社会组织承担。十八届三中全会确定的发展方向是，让市场在社会资源配置中发挥决定性作用。保险是以商业形式、市场机制的方式实施社会治理活动，其极大的优化了政府、市场与社会多元治理的格局。多元共治意味着政府会更多的利用包括保险机制在内的市场机制以及社会力量。这种治理理念和方式的转变为保险业承接政府职能转变，承担社会治理责任提供了广阔的空间。

二、责任保险的社会治理机制

（一）保险功能的发展

保险制度起源于14世纪意大利的海上保险，伴随着西方国家的殖民入侵，近代保险自19世纪开始传入我国。起初，保险的作用主要表现为补偿损失。随着经济的发展与社会的进步，保险已经逐渐发展成为一种维护于社会安全稳定的制度安排。在保险业发达的国家和地区，保险已经深入的影响着社会组织结构、企业经营策略、人们的日常行为等社会活动的方方面面，以至于保险成为了超越政府治理之外的另一种治理体制[3]。从保险与经济社会发展关系上看，保险的功能可以划分为风险治理功能、价值创造功能与资源配置功能。保险的第一功能是风险治理功能，是在风险识别、风险评估的基础上实施风险的转移与分散，并对保险标的防灾防损的风险管控功能。这是保险最传统、最基本的功能。它能将不确定的风险损失后果转化为确定的保险费，有效降低了生产生活中的不确定性。保险的第二个功能是价值创造功能，是指保险对于价值创造的贡献，即保险作为风险管理工具直接参与了价值创造活动。另外，保险能够汇聚大量长期稳定的资金，能够投入到优质项目的开发与建设中。保险第三个功能是资源配置功能。在保险业发达的国家和地区中，作为现代经济社会资源配置机制中的重要组成部分，保险费率是风险大小的指示标，保险费率的高低意味着保险标的的风险大小。作为风险的基准，保险对资源配置发挥着极大的影响作用，为土地、财政、信贷等社会资源的配置流向提供了指引。

保险业正在参与社会风险治理、完善社会保障、维护社会稳定、构建和谐社会等方面发挥着积极作用。保险的社会治理功能，是根据保险的内在特性决定的，其通过经济补偿和风险管理，间接促进经济社会的协调以及社会各领域的正常运转和有序发展。作为一种社会治理工具，它通过汇聚并分散风险的方式追寻社会的安全与稳定，帮助个人和社会将未来不确定的风险变的相对确定。

（二）责任保险的治理功能

相较于其他类型的保险产品，责任保险能够发挥更为强大的社会治理作用。责任保险是以被保险人对第三者依法应当承担的赔偿责任为保险标的的保险。在早期发展阶段，责任保险制度的介入使得本应由侵权行为人赔偿的损失转由保险公司赔偿，这种变化导致侵权法的惩罚功能受到了影响，因而责任保险的合法性一度遭受到来自各方的质疑。在工业革命大规模发展之后，责任保险确保了受害人赔偿来源的作用越发明显，经过法院案例审判的不断确认，才使得责任保险的合法地位最终被确立[4]。具体而言，责任保险包括公众责任保险、雇主责任保险、产品责任保险、职业责任保险等险种。责任保险的不同种类涉及面宽、覆盖领域广，涉及到国计民生、社会治理的许多方面。责任保险是一种通过风险分散原理、运用市场机制助力社会治理的方式，其能够被称为社会治理创新过程中的重要工具。责任保险的社会治理功能至少体现在以下几个方面。

   （1）责任保险能够分散被保险人的风险

企业、组织、个人可以通过购买责任保险将经营、执业、生活中的风险转移出去，避免了因责任赔偿导致的生产中断、生活困难的局面发生。责任保险维护了被保险人生产、生活的稳定性，保障了整个社会、经济平稳有序的发展。

（2）责任保险有助于维护受害人的合法权益

 一方面，责任保险保障了被保险人的经济利益；另一方面，责任保险也维护了受害人的合法权益。现实生活中，一些意外事故的发生难以避免且无法预料，侵权行为人的经济状况与赔偿能力也不尽相同。在责任保险缺位的情况下，侵权行为人的赔偿能力直接决定着受害人的损失是否最终能够获得赔偿。责任保险机制可以维护受害人的利益，避免了因侵权人无赔偿能力而造成受害人的救济最终无法落实的情况发生。

（3）责任保险保障了侵权法的发展

责任保险与侵权法律制度之间交互作用。侵权法是从阻止最有害、最浪费的社会行为以及赔偿受害者的角度出发来规定并实施的公共行为标准[5]。一方面，责任保险因侵权责任的扩张而扩张。例如，当整个立法与司法环节均加重环境污染侵权行为的赔偿责任时，这将大大激发环境污染企业投保环境污染责任保险的积极性。另一方面，责任保险为受害人提供了可靠的、确定的赔偿来源，保证了最终的侵权责任赔偿金能够得到落实。在现代“高风险社会”中，环境污染、交通事故、大规模工业产品侵权、医患关系矛盾等问题对社会发展造成了严重影响。侵权法体系所面临的重要任务就是如何从法律上应对这些新型风险。在现代风险社会中，一方面过错责任仍占有重要地位；另一方面，无过错责任的地位也得到相应提升且适用范围不断扩张。责任保险机制承担了扩张后的侵权责任，实现了侵权责任法朝着有利于保护受害人的方向发展。

（4）责任保险可以有效分担政府责任

当一些环境污染、食品安全事故、煤矿生产事故、医疗事故发生后，大规模侵权事故的侵权人往往缺乏全部的赔偿能力，在保险制度缺位的情况下政府成为了事故损害赔偿最后的“埋单人”。责任保险机制能够减轻政府的负担，简化事故处理过程。当灾害事故、意外事件发生后，保险公司依据保险合同的约定对损失进行赔偿。另外，保险公司能够在事故发生后争端纠纷决的过程中及时介入，协助化解矛盾或积极支持法律诉讼，从而提高解决纠纷的效率、降低纠纷解决的成本。

三、责任保险参与社会治理的表现

近年来，责任保险制度在我国得到了快速发展。机动车交通事故责任保险、食品安全责任保险、生产安全责任保险、环境污染责任保险、财产保全责任保险等具体责任保险险种在我国国计民生、社会发展中均扮演了重要的角色。2014年国务院印发《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》强调和鼓励政府通过多种方式购买保险服务，运用保险机制创新服务方式，明确对于“商业保险机构运营效率更高的公共服务，政府可以委托保险机构经办，也可以直接购买保险产品和服务；对于具有较强公益性，但市场化运作无法实现盈亏平衡的保险服务，可以由政府给予一定支持”。这样的政策为政府购买保险服务的方式扫清了障碍，也为推进保险业参与社会治理开辟了新的通道。

（一）机动车交通事故责任强制保险

机动车交通事故责任强制保险是由保险公司对被保险机动车发生道路交通事故造成受害人的人身伤亡、财产损失，在责任限额内予以赔偿的强制性责任保险，简称为交强险。自2006年实施以来，交强险得到了快速的发展。2016年，交强险每年共承保包括汽车、摩托车、拖拉机的机动车超过2亿辆。保险行业共处理交强险赔案3010万件，其中垫付抢救费用48万件，提取道路交通事故社会救助基金20亿元[6]。制度实施以来，交强险不断发挥着经济补偿和社会治理功能，有效提升社会公众交通安全意识和风险保障意识，积极促进经济社会和谐稳定发展。

（二）安全生产责任保险

2016年12月，《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》明确提出“取消安全生产风险抵押金制度，建立健全安全生产责任保险制度，在矿山、危险化学品、烟花爆竹、交通运输、建筑施工、民用爆炸物品、金属冶炼、渔业生产等高危行业领域强制实施”。在国家安监总局的指导下，保险业积极配合推进国家安全生产风险抵押金与安全生产责任保险配套制度改革。已有的风险抵押金制度与安全生产责任保险的损失补偿目的相同，但二者不同之处在于风险抵押金的保障程度仅以抵押金的数额为限。安全生产责任保险可以通过保险的杠杆效应放大保障的数额，也就是说缴纳少量的保险费，能够获得更大的风险转移与防范。以湖北省的经验为例，2013年2700余家企业投保安全生产责任险，共计缴纳保险费7510万元，保险保障额度为92亿元，企业减免缴纳安全生产风险抵押金近10亿元，释放了可观的生产资金[7]。

（三）环境污染责任保险

环境污染责任保险参与社会治理至少体现在：第一，为环境事故的受害者提供了切实的保障；第二，差异化保费在一定程度上体现了环境成本意识；第三，通过保险行业的介入，形成了制度化的外部监督机制。全国许多地方已经出台了关于推行环境污染强制责任保险的政策。2013年中国保监会和环境保护部联合发布了《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》，从而全面推动环境责任保险的实施。

（四）食品安全责任保险

食品安全责任保险在发生食品安全事故时，可以为食品生产经营者承担风险，保障消费者权益。食品安全责任保险在全国各地得到了很好的发展。2017年3月，《上海市食品安全条例》出台，在全国率先提出“高风险食品生产经营企业应主动投保食品安全责任保险”，通过引入保险等第三方资源，将食品安全共治共建推上了一个新的台阶。保险公司能够参与到食品生产企业的风险管理；另外，当食品安全风险发生后，保险公司也能保障受害人获得赔偿金。

（五）医疗责任保险

投保医疗责任保险有利于更好的明确医疗纠纷医患双方的权利和义务，有利于提高医疗机构风险防范意识、医疗服务质量和管理水平，预防和减少医疗纠纷的发生，构建起和谐医患关系。例如，2008年3月1日，宁波市以政府令的形式，颁布实施了《宁波市医疗纠纷预防与处置暂行办法》，2012年经省人大常委会批准升格为《宁波市医疗纠纷预防与处置条例》。宁波市政府从2007年就开展了医疗责任保险实践，引入保险机制，建立医疗纠纷理赔处理中心，从资料收集、咨询评估到沟通协商、理赔处理的全链条医疗纠纷处理流程。全市220家公立医院全部参加了保险，提供了20亿的责任风险保障，医患双方的满意度均在98%以上。这一制度使得医患纠纷、特别是暴力事件大幅度降低，“医闹”现象基本杜绝[8]。

（六）财产保全责任保险

为了解决执行难的问题，2016年最高人民法院发布《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定 》，全国范围内推行财产保全责任保险，从而使得财产保全申请人启动财产保全的门槛降低。以诉责险方式作为财产保全担保，显著降低了财产保全的门槛，有利于财产保全申请人的财产保全行为获得法院的支持，这对于解决我国既往存在“保全难”、“执行难”的问题发挥了积极的作用。第一，财产保全责任保险降低担保门槛。第二，财产保全责任保险能够使保全被申请人的合法权益得到保障，当财产保全被申请人在保全错误的情况下受到财产损失时，财产保全责任保险的赔偿金能够保障被申请人的损失得到及时赔偿。第三，财产保全责任保险能够化解被保险人的诉讼风险。

四、进一步推进责任保险参与社会治理

近年来，我国责任保险虽然已取得明显进展，但其在整个保险业中所占比重仍然有很大的发展空间。世界上责任保险市场最为发达的美国2013年实现保费收入840亿美元，占全球责任保险保费收入的52.5%，责任保险深度为0.5%，而同期我国只有35亿美元的保费收入，只占到全球市场的2.2%，责任保险深度仅有0.04%。即便和国际平均水平相比，我国也明显处于落后地位。2013年，全球范围内责任保险占非寿险的比重为10.3%，远高于我国的3.3%；全球责任保险深度为0.26%，是我国的6.5倍[9]。我国责任保险的发展基础还比较薄弱，整体规模仍较小，覆盖面和渗透度仍较低，服务国民经济社会发展的能力还有待提高，未来保险发展的空间还非常广阔。为了更好的发展我国责任保险制度，今后还需要着力改进以下几个方面。

（一）优化法治环境

    完善的法律体系、明确的法律责任是责任保险能够健康快速发展的外部客观环境。2014年10月党的十八届四中全会通过《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对根植于法律土壤的责任保险来说形成了巨大的发展红利。责任保险的发展，依托于国家的法律制度，尤其是民事责任法律制度。法律制度越完善，责任保险的需求就越大，责任保险的发展就越快速且完备。目前，我国规范责任保险发展的民事责任法律法规还正在进一步的完善当中，各部民事法律之间在责任的认定和损害赔偿标准等方面还存在不协调的地方。进一步健全与完善民事侵权责任法律体系，才能使得责任保险制度得到更好更快的发展。

（二）责任保险参与风险防控和纠纷解决

 保险公司需要提升自身的风险管理能力，积极参与到风险的预防和控制阶段，参与责任事故处理的前、中、后期全流程。在承保阶段，保险公司对被保险人进行专业化的防灾防损技术指导，预防事故发生，发挥保险事前风险预防的作用；当事故发生后，保险公司可以利用专业优势做到及时止损从而对风险有效控制，并积极参与到纠纷解决程序中，及时化解社会矛盾；善后处置阶段，保险公司应当积极介入保险事故的事后救助和善后处理，使受害人迅速获得合理的赔偿并尽快恢复正常的生产生活秩序。

（三）发展特定领域的强制责任保险

未来我国可以借鉴发达国家成熟经验，在涉及国计民生，特别是矛盾较为突出的领域，如食品安全、环境污染、安全生产、社区生活等关系到社会公众安全的重点领域探索实施强制责任保险的试点工作。在经验成熟的基础上推动强制责任保险立法，探索构建强制责任保险制度。我国《保险法》规定了：“除法律、行政法规规定必须保险的外，保险合同自愿订立”。据此，实施强制保险需要有法律或行政法规的依据。对于涉及公共安全、公共利益的高危行业领域，可以适时逐步推进强制责任保险的相关立法工作。

（四）政府加强对责任保险发展的引导

由于责任保险的特殊性，特别是在现有经济社会发展阶段，仅仅依赖市场推进责任保险发挥社会治理功能是不够的，政府应当在这个过程中扮演重要角色。一方面，各级政府应当积极宣传、政策引导，为责任保险的发展提供良好环境；另一方面，对于涉及公共利益、社会福利的领域，政府应当给予一定的财政补贴。各级政府的支持推动促使责任保险朝着“市场运作、政策引导、政府推动”的方向发展。

（五）加强保险宣传

一些个人和经营机构对责任保险的运作原理及功能作用的了解还不够充分，认知程度较低，侥幸心理严重，不愿投保责任保险。甚至一些单位和个人认为买了保险并未出险，是一笔不划算的交易。当损害事故发生后，一些单位通过逃避责任等其他手段处理事故，而并未在事故发生前充分做好预防措施。应当进一步加强保险宣传，提升社会大众的风险防范意识，使得包括责任保险在内的保险产品成为政府治理、企业经营、个人生活的必备制度工具。

【参考文献】

[1]黄丽华：《创新社会治理体制》，广东经济出版社, 2014。

[2]许飞琼：《责任保险(21世纪高等学校保险学系列教材)》，中国金融出版社, 2007。

[3]邹海林:《责任保险论》,北京:法律出版社,1999年。

[4]刘宗荣：《新保险法：保险契约法的理论与实务》，北京：中国人民大学出版社，2009年。

[5]杨立新：《侵权责任法》，北京：法律出版社，2011年。

[6]朱岩：《侵权责任法通论：总论》，北京：法律出版社，2011年。