【陕西省保险学会2016年资助课题】
研究课题组*
【摘要】随着中国当前经济和社会的转型，各类突发事件层出不穷，所造成的公民伤亡、社会影响、经济损失不断升级。但公共危机管理成本分担方式还处于政府主导分担、受害人被动承受的层面上，作为市场主体的企业也并未重视责任保险在转嫁风险、分摊成本方面的独特作用，导致责任保险在应急管理中的重要作用受到限制。因此，本文通过梳理《中国保险业发展“十三五”规划纲要》和《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》两份业内重要纲领的指导意见，以及学界对责任保险的研究情况，阐述了责任保险对于企业应急管理的重要意义，根据当前企业所面临的风险，详细介绍了雇主责任保险、公众责任保险、环境责任保险以及产品责任保险；以陕西省为研究对象，分析了陕西省责任保险目前的总体情况以及存在的问题，依据国务院关于加快发展保险服务业发展的相关政策意见，结合陕西省责任保险发展的现实问题，在陕西省建立起以政府引导为前提，以市场运作为发展路径，以法律维权为基本保障的责任保险体系，提出了提升企业应急管理能力的对策与建议：1.加强政府引导和监管；2.充分发挥责任保险杠杆作用；3.完善责任保险相应法律法规；4.壮大责任保险人才队伍；5.提高企业的责任保险意识。
*研究课题组成员：西北大学公共管理学院：雷晓康、王海燕、张茜茜、仝向阳、顾来英、朱晓芳、高雨柯、常宇航、黄玉婷、邓鑫、王倩、刘俊玲；中国保监会陕西监管局：张育新；陕西省保险行业协会：雷煜
进入21世纪这样一个危机四伏的风险社会，电力、铁路、石油等高危行业的安全发展已成为企业发展战略中的一个重要主题，预防和有效应对突发事件也成为保障企业安全的首要任务，应急管理能力建设也愈来愈凸显其重要性。现实中“以政府为主体、以财政为支撑”的“举国体制”已经显现出应对突发事件的局限性，现代社会发展已呈现“损失承担社会化”趋势。在风险社会中，处置突发事件的成本分担已经成为一个社会问题，必须建立一套综合的调整机制，采取政府、保险公司、社会多中心治理的方式，构建责任保险参与机制并逐步完善配套的相关法律规范。而且自《中国保险业发展“十三五”规划纲要》和《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》两份业内重要指导纲领拟定以来，强化以政府引导为前提条件、以市场运作为发展路径、以法律维权为基本保障的责任保险主体功能成为各级相关部门的首要工作。因此，为实现地区风险有效管控、政府社会治理能力提高、人民生产生活平顺安康，责任保险作为重要的市场性手段，逐步进入应急管理能力建设的视野。
责任保险是一种以被保险人对第三者依法应承担的民事赔偿责任为保险标的的保险，与其他商业保险相比具有明显的公益性质。责任保险的产生和发展壮大，是保险业直接介入社会发展进步的具体表现，具有较强的经济补偿与社会管理功能，也是发达国家普遍重视和使用的一种化解社会矛盾的有效管理手段。2014年8月国务院发布的《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（以下简称“新国十条”）为解决这一难题提供了一个思路，让保险成为社会治理的重要工具，特别是责任保险。在事前预防环节，责任保险对于风险分担的重要性在于大数法则与免责条款的作用，并激励和约束企事业单位等各个主体进行风险防范，最大程度的降低风险发生的概率；在事中控制环节，保险人基于利益考虑，对于被保险人的应急处置方式有着参与的积极性和必要性，进而有助于应急处置能力的提高；在事后赔付环节，由保险公司代替保险人对致害人承担赔付责任，对于改变当前由公共财政承担主要赔偿责任的现状有着积极的作用。基于此，在应急管理的整体流程中，以不同类型风险事件为基础，探索在政府、企事业单位、保险公司之间建立责任保险机制以促进风险防范，同时分散政府风险以降低公共服务成本，实现成本分担，是可行的重要路径。从现实情况来看，由于企业活动具有明显的外部性效应，当发生大规模责任侵权事故时，其资金赔偿来源主要是政府的拨款和责任相关企业的赔偿。尽管公共财政是弥补市场缺陷的重要手段，但财政压力迫使政府必须改变当前“政府是唯一责任主体”的现状，努力实现危机管理的交易成本通过市场化手段转化为私人成本。
学界对责任保险之于企业转嫁风险的重要作用也展开了积极探讨。由于存在巨额的赔偿金引发企业陷入破产的危机和政府的财政危机的可能性，责任保险制度以其分散风险、赔偿及时等特点，成为解决大规模侵权赔偿问题的重要途径之一（李建华，管洪博，2012）。面对这一事实，国内学者逐渐开始关注责任保险在侵权事件中的风险保障问题。朱岩（2009）认为，由于企业的各种经营活动具有天然的危险性，责任保险对于分散因企业行为产生的大规模侵权事件的严重后果具有重要意义。粟榆（2011）认为责任保险是一种新型风险管理工具，既能保证将潜在加害人的风险水平降到可接受程度，又能使受害人得到及时的损失赔偿，将事故损失的经济负担降低到最低。李敏（2011）认为责任保险制度的引入，在实现对受害人损失的及时补偿的同时，亦帮助企业有效地分散风险，避免加害企业的经营困境和破产危险，进而稳定社会经济秩序。大规模侵权事故有一个重要特点就是涉及到数量较多的受害人，若单靠责任企业和保险公司自行组织赔偿，可能在赔偿的公正性、时间性等方面都得不到保证。因此，李建华、管洪博（2012）主张建立以国家为主导的责任保险制度，国家在被害人、责任人与保险公司之间充当利益协调者。易萍（2013）则认为，责任保险的发展归总于各种民事责任风险的客观存在、社会生产力的极大发展、相关法律制度的完善，而风险社会则促使各社会主体对多元化损害赔偿模式的需求。在构建责任保险介入应急管理方面，蒲莉(2004)认为在构建我国的环境损害责任保险制度时，应将突发性和渐进性污染都纳入其保险范围，针对环境侵权的危险性和持续性等因素，应采取强制保险的方式，在给予受害人赔偿时，实行责任限额制。另外，为了更好地分散保险公司的巨型环境损害责任保险的风险，要进一步推进我国再保险市场的发展，开发各种新的金融产品以提高保险公司保金活跃性。章金萍(2005)认为，政府应探索一条以商业保险公司提供法定保险的模式，发展雇主责任保险，以最大限度减少企业工人在生产经营过程中发生人身伤害后因缺乏必要的经济补偿而导致返贫的问题。而借鉴国外实施雇主责任保险的政策和举措不失为一条有效途径。张东昱（2007）提出在建立强制责任保险机制的过程中，政府应将该责任保险作为社会微观管理手段之一，以体现政府监管职能；与此同时，完善的法律制度建设必不可少，私人发起对某一社会组织的诉讼时需要政府介入维持公正；做好被保险方道德风险防范工作，强调强制责任保险市场机制的建立；以商业保险补充强制责任保险。
因此，通过责任保险，可以降低加害人与受害人之间发生诉讼的可能性，减少交易环节，降低企业在应急管理过程中的交易成本和善后处置成本，还有助于实现社会公平和正义，维护社会秩序。责任保险作为一种金融避险工具，将会成为进一步促进我国企业应急管理高效发展的重要市场管理手段，尤其是在安全生产领域，某些企业存在信息不对称，降低应遵循的安全标准，导致煤矿矿难频频发生。在此种情况下，保险公司参与其中，如推广安全技术、防灾防损、应急救援、迅速理赔等方面，便会为社会带来“正外部性”。一方面，通过保险公司这一专业的风险管理机构来转嫁风险，降低企业和政府的应急管理成本；另一方面，利用保险公司来严格规范市场主体行为，强化对其的监督作用，降低监控成本。所以，从功能上来说，保险公司承担着防范社会风险、应对公共危机、保障居民生活等责任。从本质上说，将责任保险制度引入应急管理是运用市场手段来应对应急管理过程中所要面对的各种潜在风险，具有效率高、操作性强的特征。
“在当前我国的《工伤保险条例》下，国家机关、事业单位、社会团体和民办非企业单位的员工无法享有工伤保险，这些人员即使因公受伤，可能也无法获得工伤保险的任何赔付。”[1]工伤保险提供的是基本保障，存在无法使生活水平较高的受伤人员恢复到工伤发生前的生活水平的可能性。而且应对各种突发事件的成本主要是在政府和企业之间分摊，不仅使政府自身面临巨额的财政支出和难以估计的政治、经济影响，还会加剧企业破产的可能性。况且，当前社会分工更加细化，员工工作强度普遍增强，长期坚守在生产一线的企业职工时刻面临着健康隐患，例如经常有新闻报道说尘肺病患者申请工伤认定艰难，难获赔偿。此类事件频繁发生，正是反映了我国诸多企业对职工健康保障机制的匮乏和承责能力的不足、雇主责任险并未得到重视的现状；又如在煤矿行业中，矿井安全也受到社会的普遍关注。
面对这一现实情况，雇主责任保险正是对当前工伤保险的有力补充。雇主责任保险是基于一种合同关系，被保险人所雇佣的员工在受雇过程中，从事与被保险人经营业务有关的工作而遭受意外或患与工作有关的疾病时，保险公司代替被保险人承担部分赔偿。雇主通过购买雇主责任保险来提升雇员的保障力，减少雇员心理上对风险和赔偿的顾虑，从而激励雇员提高生产率和生产积极性。那么，政府应当促成雇主责任险强制化，使得雇主责任险成为员工健康的第二道保障，为企业分散风险，减轻经济负担，同时解除雇佣双方的后顾之忧。
公众责任保险是具有一定正外部性的准公共产品，是指由于企业原因造成公众意外事故、对公众造成人身财产伤害时，保险公司承担企业责任，依照相关条款进行理赔。由于此类事故往往涉众多、危害大、影响广，公众责任保险便显示出其巨大的风险转移、风险分散能力。例如“8.12”天津港爆炸案这类重大事故，仅仅依靠企业进行赔偿是不现实的，后续高额赔付责任必然会落在政府肩上，即利用公共财政进行赔付。实质上，这笔巨款的源头就变成了纳税人，而政府自身面对舆论压力和经济负担也未必能够有效解决。因此，在企业经营管理中积极推动公众责任险强制化将具有重要的现实意义。
但是也必须承认这一做法的困难性，原因在于公众责任险保费低、分散风险大，保险公司参与积极性不高；而且，公众责任险的有效需求低，消费者认识程度低，以及企业，尤其是本地企业风险意识不高。种种原因导致公众责任保险在我国发展比较滞后。
环境责任保险由公众责任保险发展而来，企业就可能发生的环境事故风险在保险公司投保，由保险公司对环境受害者进行赔偿。保险公司只对突然的、意外的污染事故承担保险责任，将故意的，恶意的污染视为除外责任。保险公司严格的赔付条款本身对工业企业的排污量制作了“束身衣”，企业会尽量按照要求进行排污；一旦发生意外环境事故，对他人造成的损害补偿由保险公司承担，减少了企业的经济压力。
在以美国为首的工业发达国家，环境责任保险制度已进入较为成熟的阶段，不但在分散排污企业环境风险、保护第三人环境利益和减少政府环境压力等方面发挥了独特的作用，还强化了保险公司对企业保护环境、预防环境损害的监督管理。然而，面对经济高速增长下日益突显的环境损害问题，中国却尚未全面建立实质意义上的环境责任保险制度。中国的污染责任保险费率较高，污染责任保险费率是按行业划分的，最低费率为2.2%，最高为8%，较其他险种只有千分之几的费率相比，要高出好几倍。如此高的费率，赔付率又低，企业根本没有投保的积极性。因此，面对现实环境的紧迫要求与企业意愿较低的窘境，政府应通过制定相应的条款限制给予税收上优惠，如将保险费用计入企业成本，积极引导企业投保环境责任保险。
由于市场化所带来的负外部性现象日益增多，相关法律制度和市场监督机制不完善，导致目前国内产品质量状况堪忧，假冒伪劣产品横行市场，如“苏丹红一号”事件、毒奶粉事件、毒胶囊事件等等，导致消费者的正当权益未能得到保障。“食品业如将这些风险（所销售的食品损伤消费者身体、健康、生命）移转保险公司，即可由保险公司按照食品业的投保条件赔偿受害人损失。”[2]产品责任保险的基本功能和根本目的就是转嫁生产者、销售者等责任方依法应承担的损害赔偿责任，从而保障受害者能够得到及时、足够的经济补偿。所以，当出现质量问题时，在企业无力承担民事赔偿责任时，可由保险公司负责赔偿，减轻企业经济负担。但是，“......对于所有责任保险而言，责任风险方面的法律制度越完善，责任保险的市场需求越大。”[3]所以目前我国的责任保险的需求不高，原因之一就在于法律上的空白较多，消费者维权困难，企业缺乏投保动力。另外，企业存在一种投机心理，即若投保责任保险，消费者因质量问题而产生的损害会由保险公司承担，从而坚定消费者的购买信心，利用产品责任保险来打造企业信誉，扩大产品销售。所以，从某种程度上来说，企业只是将产品责任保险作为产品广告的一种手段，而非是为了转嫁自身依法应承担的损害赔偿责任，所以产品责任保险的补偿职能有所削弱。
基于上述，政府的作用十分突出。每个行业都有自己的晴雨表企业，其市场定价策略、业绩评估体系、最新运作动向往往被其他企业效仿。因此，政府可以利用这种隐性行业约定，与保监局、保险协会协作，从这些“风向标企业”抓起，引领这些行业带头者适应并接受购买产品责任保险，先行先试者的成功理赔案例必然会在整个市场中产生放大效应，从而形成对其他企业的间接引导作用。
陕西省责任保险体系建设是从1988年开始起步的，经过20余年的发展，全省责任保险发展态势良好，覆盖范围逐步扩大，服务领域逐渐拓展。“十二五”期间，陕西省责任保险年均增长率达到24.45%，领先于保险市场整体增速9.2个百分点，保费收入由2011年的2.42亿元逐步增长至2015年的5.8亿元，责任保险占全省财产险保费收入的比重由2.3%提升至3.2%。陕西省责任保险服务领域不断扩大，已由原来单一的旅游、运输等领域，逐步扩大到医疗卫生、安全生产、校园安全、环境保护、特种设备、食品安全、养老服务等领域。2015年全省责任保险增速排名全国第5位，其中旅行社责任险、校园方责任险、承运人责任保险等实现100%全覆盖，环境污染责任险规模排名全国第3位。目前，陕西省25家财产险公司，有24家公司共开展了70余种不同类别的责任保险。
陕西省责任保险业虽取得了长足发展，但与中央、省委省政府的要求以及陕西省经济发展和民生需求相比仍有差距，还存在以下几个亟待解决的问题：
1.全省责任保险覆盖率偏低。截止目前，除交强险、承运人责任保险、旅行社责任保险、校方责任保险在陕西省实现100%全覆盖，其他责任保险在陕西省覆盖面仍不足，在安全生产、环境污染、养老机构、职业责任、食品安全等领域，责任保险推行过程中存在问题，参保率低、保障范围十分有限。例如，安全生产责任保险的覆盖率较低，导致在重大事故中，受害者的赔偿问题只能通过社会救助、企业和政府三个渠道来解决，赔偿十分有限，事故纠纷频发，矛盾突显。可见，企业本身对应急能力建设的投入仍处于一个较低级的阶段，除了强制性的责任保险以外，其他涉及民生领域的重要责任保险的普及程度在陕西企业中并不普遍。
2.全省责任保险产品种类少，占比低。截止目前，陕西省责任保险保费收入占整体财产险市场的比重仅3.2%，而发达国家责任保险业务占整个非寿险业务比重达到30%，发达省份责任保险业务占整个非寿险业务比重达到10%，与其差距较大。此外，陕西省作为旅游大省和农业大省，除了景区责任保险、旅行社责任保险以及新增的肉牛、苗木等新险种外，特色责任保险产品数量较少。这种现实情况在全国都较为普遍，一方面是因为我国的责任保险开办时间短，还未渗透到社会生活的各个领域，所占比例小，积累的历史数据有限，利用责任保险机制来分散风险和分摊损失补偿方面的经验不足，责任保险常识在陕西省政府层面普及度较低。另一个原因则在于保险公司本身，从成本角度来看，保险公司认为由于责任保险险种的设计需要更高的专业技术，创新责任保险需要更高的投入，许多保险公司因此不重视产品的研发及创新。况且，由于历史数据不足，保险公司缺乏必要的信息核实机制，风险评估方法与手段不够成熟。故此，保险公司针对陕西省实际情况所开展的特色责任保险产品创新不足，难以适应多样化的投保需求，责任保险的防灾防损功能并未能有效发挥。
3．全社会对责任保险认识不足。相关职能部门并未充分认识和理解责任保险对于提升社会治理能力的重要意义，仅停留在宣传层面，并未形成实际有效的推动力。同样，法律法规尚处于探索阶段，在违法成本较低的情况下，企业，尤其是高危行业的企业，为了减少经营成本，在责任保险方面的投入较少。如来自省环保厅政策法规处的数据显示，2013年真正投保环境污染责任保险的企业只有166家。此外，目前国内公众保险意识薄弱，对如何通过保险转嫁风险认识不足，保险公司对责任保险产品宣传不到位，影响了公众的投保积极性。
4．相关的法律法规体系不健全。部分责任保险险种的国家立法和地方配套法规建设不健全，如在食品安全领域，陕西保监局与食品安全委员会办公室、食品药品监督管理局只是联合转发《关于开展食品安全责任保险试点工作的指导意见》，并未出台相应文件。在某些需强制实行责任保险的领域，陕西省先行先试不够，大胆创新意识不足，如环境污染责任保险、医疗职业责任保险、建筑工程质量责任保险等，导致企业是否投保无制度约束，推行过程缺乏法律保障。
5．人才队伍匮乏。责任保险属于跨学科的知识和技术密集型行业，但目前陕西省责任保险人才队伍建设不能适应责任保险的迅速发展。一方面，由于当前学校的专门人才教育和培训体系不能满足行业发展的需要，另一方面在于保险业的人才市场和定价机制有待培育，保险公司并未形成正确的人才观念，尚未建立起对人才的激励与约束机制。
依托责任保险提升企业应急管理能力是将企业事故损失和管理成本降到最低的重要市场化手段，基于陕西省责任保险发展中存在的主要问题，依据国务院关于加快发展现代保险服务业的相关政策意见，在陕西省建立起以政府引导为前提，以市场运作为发展路径，以法律维权为基本保障的责任保险体系，我们提出以下对策建议：
1.加强政府引导和监管。第一，政府作为市场监管主体，突发事件应急救援的组织主体，应该加强对企业的监管，督促企业落实安全生产主体责任，由省责任保险发展协调组组织高危、重污染、人员密集行业场所负责人开展定期风险汇报，由保险公司通过风险数据分析、风险统计模型、成本—收益核算提升企业购买责任保险意愿，从而提高企业责任保险意识，督促企业加大安全生产投入，完善安全生产条件，引导企业重视应急能力建设。第二，政府作为与企业所发生的突发事件利益相关的社会大众的代表者，应该协调相关部门加大有关责任保险在政府层面的宣传力度，通过情景构建、案例分析、现场教学、经验交流等方式开展形式多样的培训活动。同时，政府应该充分发挥服务职能，充分发挥行业协会的作用，实现知识和信息共享。积极为提升企业责任保险意识、为促进企业之间交流合作创造平台，如建立安全发展论坛、组织责任保险宣讲会等，引导企业、高等院校、研究机构、保险公司等之间的交流与合作，从而扩大责任保险在企业之间的影响，丰富企业有关责任保险提升应急能力的知识，努力营造一个“运作规范、管理科学、竞争有序、创新活跃”的保险行业发展氛围。第三，政府应该加大政策支持力度，利用税收和财政补贴手段，支持保险衍生工具的发展来提高其偿付能力，如将保费纳入企业成本，局部建立试点企业。第四，构建三方合作机制，即政府通过利益诱导手段引导企业、保险公司进入责任保险市场，并形成三方合作的责任保险模式。确定激励保险公司、企业、政府形成三方合作的责任保险体系的立法条件、政策选择，建立以责任保险为核心的应急管理成本分担机制。
2.充分发挥责任保险杠杆作用。第一，针对不同险种设立由保险公司、法律专家、被保险人、行业专家、第三方事故调查单位、政府部门等多方共商的“统、调、赔、防”四位一体调解委员会，保险公司要协同行业专家、政府部门开展定期风险排查行动。第二，实施责任保险费率浮动机制，通过数据采集、数据分析开展责任保险费率与企业事故发生率挂钩机制，发挥责任保险在风险管控方面的杠杆作用。第三，鼓励保险公司开展产品创新，拓展责任保险服务领域，积极支持科技创新和大型装备自主研发，如出台陕西省重大技术装备首台（套）责任保险财政补贴政策、养老机构责任保险等保险产品，发挥责任保险在助推科技创新、精准扶贫等方面的杠杆作用。第四，完善责任风险评估标准和技术规范，企业应当定期向保险公司递交安全监测报告，确认当期没有隐含风险，并报备保险协会；保险公司亦有义务定期核查，并制作阶段认证报告归档，在监督企业行为安全、规避风险的同时简化后期事故发生时的部分审核手续，便于迅速理赔，从而夯实责任保险发展的规范化程度。
3.完善责任保险相应法律法规。推动责任保险真正落实到企业应急管理能力建设的重要步骤就是通过法制化、专业化的道路，来增强企业责任保险意识。第一，推动政策落地。对国家部委已经明确出台实施意见的，省政府应积极与保险协会、企业取得沟通，争取在半年以内制定相应的具有针对性的实施意见，市、县（区）政府应在省级意见出台三个月内制定相应实施意见。第二，推动立法先行。对符合陕西省实际、需要先行先试的，特别是环境污染、安全生产、食品安全、建筑工程质量、医疗卫生等领域需要开展强制实施的，应由保监局向省人大提出申请，推动陕西省地方法规出台。第三，政府应高度重视公共危机成本分担的立法工作，通过法律明确政府与政府之间，政府与社会，政府与企业之间各自的成本责任，并规范成本的分担方式，使危机管理的成本分担有法可依，从而用强制法来确保公共危机管理成本分担机制的建立和完善。
4.壮大责任保险人才队伍。第一，开展责任保险专业教育，在省内重点高校恢复设立保险学本科专业，建立业界与高校之间的长期有效合作关系，设立责任保险业务培训基地以及保险课堂，实现学校、企业人员共同授课，为责任保险业务人员开设风险防范、应急处理、保险安排等业务性强的培训活动，逐步建设标准化的教育培训体系，提升责任保险人员从业素质。同时，利用全国保险公众宣传日，开展进学校、进社区、进农村等责任保险宣传活动，在电视、网络等媒体播放责任保险公益宣传广告，逐步提高公众的责任保险意识。第二，完善保险公司内部的培训制度，做好保险从业人员的在职培训，推动行业知识普及与更新。同时，建立并完善人才引进、储备与成长机制，完善高管培训规划，健全内部考核评价体系，科学设置薪酬方案，助推陕西省责任保险人才队伍建设。
5.提高企业的责任保险意识。第一，企业应该积极组织内部管理者学习责任保险知识，学习责任保险在东部发达省份的典型案例，了解责任保险在大规模突发事件中的成本分担作用，总结责任保险先行先试的成功经验，加入到企业应急管理知识库，为日后尝试责任保险的推广提供借鉴和参考，从而充分肯定企业的持续发展需要责任保险的保驾护航。第二，通过保险协会的桥梁作用，向保监局反应企业在落实责任保险过程中的政策需求和学习要求，打破保险公司与企业之间的沟通壁垒，积极推动管理者学习有关责任保险的专业知识。第三，保险协会应以保险监管法规为依据，围绕关键环节和重点问题协商制定自律公约，强化保险行业的监管力度，围绕责任保险的投保和理赔服务要求，出台行业标准，切实改变误导和理赔难等问题，从而为企业提高责任保险意识建设安全放心的市场氛围，增强企业购买意愿。
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